BUSINESS IMPROVEMENT DISTRICTS (BIDs)

Rechtsinstrumente der Stadterneuerung und Stadtentwicklung

Referat
von
Jana Milosovicova
18.01.2008
WS 07/08





Private Initiative zur Stadtentwicklung, Landesrecht

(§ 171f  BauGB)
von
Christian-W. Otto

 

Allgemeines

Durch § 171f BauGB sollen so genannte "Business Improvement Districts", „Working Improvement Districts“, „Housing Improvement Districts“, Immobilien- und Standortgemeinschaften oder gefördert werden. Derartige „Bündnisse für Innovation und Dienstleistungen“ (BIDs) sollen Stadtquartieren in funktionaler und gestalterischer Hinsicht verbessern.[1]

 

Hinter BIDs steht der Gedanke des „Urban Governance“, einer neuen Form von Öffentlich-Privater-Partnerschaft (ÖPP), bei der es vor allem um die Unterstützung privater Initiativen und Maßnahmen durch die öffentliche Hand, hier: die Gemeinde geht. Bestimmende Akteure im Gebiet eines BIDs sind jedoch die Grundeigentümer[2]. Ihnen obliegt die Gründung eines BIDs, indem sie eine solche Maßnahme initiieren, ein Maßnahmen- und Finanzierungskonzept vereinbaren und deren förmliche Festlegung durch die Gemeinde beantragen. Ebenso können die Eigentümer durch den ihren Widerspruch gegen das geplante Maßnahmen- und Finanzierungskonzept dessen Errichtung verhindern. Die Eigentümer beauftragen schließlich den Aufgabenträger mit der Durchführung der Maßnahme und stellen durch die Zahlung von Abgaben die finanziellen Mittel bereit.

 

Die Gemeinde ist durch die Vereinbarung eines Maßnahmen- und Finanzkonzepts, den Erlass einer Satzung, durch die der Bereich und die rechtlichen Rahmenbedingungen festgesetzt werden und der Erhebung der Abgaben zur Finanzierung der Maßnahme in das Vorhaben eingebunden.

 

Im Gegenzug für die Vorteile des BID/HID, die mögliche Stabilisierung oder Aufwertung des Gebietes, die höhere Grundstückspreise oder mittelfristig auch höhere Mieterträge nach sich ziehen kann, wird von den Grundeigentümern und Gewerbetreibenden[3] auch die zur Finanzierung der Maßnahmen notwendige Abgabe eingezogen. Die Höhe der Abgaben jedes beteiligten Eigentümers bestimmt sich nach dem Verhältnis der getätigten Investitionen und den Einheitswert des Grundstücks im Relation zu der Summe aller Einheitswerte.[4]

 

 

Bündnisse für Innovation und Dienstleistung / Business Improvement Districts (BID)

Bündnisse für Innovation und Dienstleistung (Business Improvement Districts) - BID - sind abgegrenzte städtische Bereiche, in denen für einen bestimmten Zeitraum, meist 5 Jahre, Maßnahmen durchgeführt werden, um das geschäftliche Umfeld oder das Wohnumfeld zu verbessern. Solche Maßnahmen können sein:

- Erbringung von allgemeinen Dienstleistungen (Sauberkeit, Sicherheit, Betreuung der Besucher usw.),

- Gestaltung und Pflege des öffentlichen Raumes,

- Durchführung gemeinschaftlicher Werbe- und Marketingmaßnahmen,

- Pflege des Wohn- und Geschäftsbestandes / Anwerbung neuer Geschäfte,

- Verbesserung des Wohnumfeldes,

- Bewirtschaftung von Parkplätzen,

- Verbesserung des öffentlichen Nahverkehrs,

- Schaffung soziale Dienste,

- Entwicklung von Ideen und Plänen für die Zukunft des Bereichs,

- Möglichkeit zur Vorfinanzierung von größeren Investitionen,

- Bewirtschaftung von Grundstücke,

- Organisation von Veranstaltungen (Straßenfest usw.),

- Leerstandsmanagement,

- Erhalt und Erweiterung des Branchenmixes.

 

Andere in Betracht kommende Bereiche können Gewerbeparks oder z. B. auch Fremdenverkehrsgebiete sein.[5]

 

BIDs beruhen auf einer Initiative der Gewerbetreibenden oder Grundstückseigentümer, die in dem Bereich des künftigen BID ansässig sind. Auf deren Antrag und nach einer Vorbereitungsphase wird der BID erst durch einen Rechtsakt der Gemeinde (Hessen, Schleswig-Holstein) bzw. Rechtsverordnung des Landes (Hamburg) rechtlich begründet.

 

Die BID-Maßnahmen werden über eine von den Grundeigentümern zu leistende Abgabe finanziert. Durch die Abgabe werden die Kosten für die getätigten Investitionen und erbrachten Dienstleistungen auf die Eigentümer übertragen.

 

§ 171f BauGB selbst ist keine Rechtsgrundlage für die Einrichtungen von Bündnissen für Innovation und Dienstleistung bzw. Business Improvement Districts. Durch § 171f. BauGB wird lediglich die bundesrechtliche Grundlage für die landesgesetzgeberische Entscheidung, solche Maßnahmen gesetzlich zuzulassen, geschaffen. Die gesetzliche Einführung und Ausgestaltung des neuen Instruments wird dem Landesgesetzgeber vorbehalten.

 

Durch die Übergangsregelung in § 246 Abs. 3 BauGB sollen bestehende und künftige landesrechtliche Regelungen zu entsprechenden Einrichtungen in privater Trägerschaft einschließlich ihrer Finanzierung kompetenzrechtlich flankiert werden. Durch die bodenrechtlich Regelung des Baugesetzbuchs soll zugleich den Bedenken gegen die kompetenzrechtliche Zuständigkeit des Landesgesetzgebers begegnet werden. Die Landesgesetzgeber in Bremen,[6] Hamburg,[7] Hessen,[8] Schleswig-Holstein[9] haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.

 

§ 171f BauGB ist darauf ausgerichtet, dass die Festlegung von Gebieten für private Initiativen nicht auf die spezielle Gebietskulisse von Geschäftslagen und Innenstädte begrenzt ist, sondern grundsätzlich alle städtebaulich bedeutsamen Bereiche erfasst. Denn für die Hebung städtebaulicher Qualitäten, funktional wie gestalterisch, besteht nicht nur in Innenstadtlagen ein Bedürfnis. § 171f Satz 1 BauGB beschreibt deshalb nur die Grundelemente von Bündnisse für Innovation und Dienstleistung (Business Improvement Districts), Immobilien- und Standortgemeinschaften und ähnliche Einrichtungen, nämlich die Festlegung von Gebieten, die konzeptionelle Vorbereitung einschließlich ihrer städtebaulichen Einbindung sowie die Durchführung standortbezogener Maßnahmen in privater Verantwortung. Ein Beispiel für den über den BID hinausgehenden Anwendungsbereich des § 171f BauGB stellt das Gesetz zur Stärkung der Wohnungsquartiere in Hamburg dar.[10]

 

Die Einzelheiten einer landesgesetzlichen Regelung bleiben nach der bundesgesetzlichen Konzeption den Ländern vorbehalten. Diese treffen z. B. Regelungen über die Ziele und Aufgaben der BIDs, die Anforderungen an die Qualifikation des Aufgabenträgers, das Verfahrens zur Festlegung der Gebiete die Bestimmung von Quoten für die Zustimmung und Ablehnung der Betroffenen Eigentümer, die Dauer der Gebietsfestlegung, die Umsetzung, die Kontrolle der Aufgabenerfüllung und – wie in Satz 2 bestimmt – über die Regelungen zur Finanzierung der Maßnahmen und gerechten Verteilung des damit verbundenen Aufwands[11]

 

 

Housing Improvement District

In Anlehnung an das Modell des Business Improvement District (BID) können auch private Initiativen der Stadtteilentwicklung in Gebieten mit überwiegender Wohnbebauung ermöglicht werden. Housing Improvement Districts (HID) können z. B. auch in Wohnquartieren Aufwertungsmaßnahmen leisten, die z. B. die Einrichtung von Kinderspielplätzen, Umgestaltung von Eingangsbereichen und Tiefgaragen aber auch nichtbauliche Maßnahmen, wie die Schaffung von Angeboten für Jugendliche, die Organisation gemeinschaftlicher Hausmeisterdienste etc. betreffen.[12]

 

Solche Maßnahmen sind in nahezu allen Wohnformen (Villengebiete, Einzel- und Doppelhaussiedlungen, Gebiete mit Zinshäusern im Geschosswohnungsbau und Großwohnsiedlungen) möglich. Es kann sich auch um Quartiere handeln, die neben der überwiegenden Wohnnutzung Einzelhandel, sonstige Dienstleistungen oder auch Gewerbenutzungen umfassen.

 

Die private Initiative zur Stadtteilentwicklung wird durch die Gemeinde begleitet und unterstützt. Das wichtigste Element der Unterstützung eines Housing- bzw. Neighbourhood Improvement District ist die die Satzung der Gemeinde[13], durch die alle Eigentümer der im Gebiet gelegenen Grundstücke verpflichtet werden, über die Abgabe die Maßnahmen mitfinanzieren. Hierdurch wird erreicht, dass alle, die von den Maßnahmen profitieren, sich an der Anstrengung zur Stabilisierung oder Stärkung der Attraktivität des Quartiers beteiligen. Deshalb muss sichergestellt werden, dass bei der Einrichtung von Housing- bzw. Neighbourhood Improvement Districts alle betroffenen Grundstücke, insbesondere auch die gewerblich genutzten Grundstücke, von den beabsichtigten Maßnahmen gleichmäßig profitieren. Wenn dies nicht gewährleistet werden kann, sind solche Grundstücke nicht in die Maßnahme einzubeziehen.

 

 

Ablauf einer BID-Maßnahme

Der Ablauf eines Verfahrens von der Gründung eines Innovationsgebietes bis zur Umsetzung einzelner Maßnahmen bestimmt sich nach den landesrechtlichen Regelungen.[14]

 

Der Ablauf lässt sich in 5 Phasen gliedern:

 

1. Phase:

Einzelner Grundstückseigentümer oder Gewerbetreibende beabsichtigen, das Quartier, zu welchem ihre Grundstück oder Betriebe gehören, zu stabilisieren oder attraktiver zu gestalten. In dieser Gründungsphase werden erste Überlegungen angestellt, um das Gebiet des Innovationsquartiers zweckmäßig abzugrenzen und möglichen Maßnahmen und deren Finanzierung zu bestimmen.

 

Die Gemeinde ist in dieser Phase der Berater für die privaten Akteure. Sie unterstützt die Initiativen beim Entwurf eines Maßnahmen- und Finanzierungskonzepts. Die Gemeinde stellt die notwendigen Kontakte in die einzelnen Fachämter und in andere Behörden her.

Die Initiatoren des BID müssen vor der förmlichen Antragstellung einen Aufgabenträger finden, der im Innovationsquartier die beabsichtigten Maßnahmen umsetzt. Die Vorbereitung eines BIDs setzt regelmäßig voraus, dass professionelle Dienstleister (Planer, Architekten, Immobilienfachleute, Anwälte) die private Initiative unterstützen. Die dafür aufzuwendenden Kosten haben die Initiatoren zu tragen.

 

2. Phase

In der zweiten Phase wird die Öffentlichkeit über die Ziele und die Kosten des Vorhabens sowie die das erarbeitete Maßnahmen- und Finanzierungskonzept für das geplante Innovationsquartier informiert. In dieser Phase prüft die Verwaltung der Gemeinde das Konzept und leistet ggf. organisatorische Hilfe. Parallel dazu laufen verhandelt die Verwaltung und mit dem Aufgabenträger über einen öffentlichrechtlichen Vertrag, der den Aufgabenträger verpflichtet, die festzulegenden Maßnahmen zu realisieren.

 

3. Phase

In der dritten Phase wird sowohl auf privater als auch auf öffentlicher Seite verbindlich über das Innovationsquartier entschieden. Für die Antragstellung muss der Aufgabenträger die Zustimmung der Eigentümer von einer bestimmten Quote (15% oder 30%) der im geplanten Innovationsquartier belegenen Grundstücke nachweisen.

 

Die Gemeinde prüft dann die eingereichten die Antragsunterlagen. Sie führt das notwendige Anhörungsverfahren durch, u. a. die Abstimmung der Grundeigentümer über die Einrichtung des Innovationsquartiers. Wenn sich weniger als ein Drittel der Grundeigentümer gegen die Einrichtung des Innovationsquartiers ausspricht, kann das Innovationsquartier durch Rechtsverordnung förmlich festgelegt werden.

 

 

4. Phase

In der 4. Phase, der Umsetzungsphase, beginnt die eigentliche Arbeit im Innovationsquartier. Grundlage der Arbeit ist der öffentlich- rechtlicher Vertrag zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger, in dem die Umsetzung des BID geregelt ist, und die Satzung der Gemeinde, durch die das BID förmlich festgelegt wird.[15]

 

Der Aufgabenträger setzt das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept um. Die Gemeinde bzw. eine eingesetzte Behörde (z. B. IHK) kontrolliert die Geschäftsführung des Aufgabenträgers.

 

 

5. Phase

Abgeschlossen wird die Maßnahme durch die Abrechnung und Erhebung einer Abgabe zur Finanzierung der Kosten. Da ein Innovationsquartier im öffentlichen Interesse eingerichtet wird und den angeschlossenen Grundeigentümern Sondervorteile verschafft, darf der entstehende Aufwand durch die Erhebung einer Abgabe gedeckt werden. Die Rechtsnatur der Abgabe ist ein Beitrag.

 

Die Höhe der Abgabe bestimmt sich nach dem Vorteil, der durch die Maßnahme den Grundstückseigentümern entsteht. Zur Berechnung dieses Vorteils wird auf den Einheitswerte der Grundstücke abgestellt. Der Einheitswert ist der durch das zuständige Finanzamt festgelegte steuerlichen Richtwert für Grundstücke und Gebäude. Gesetzliche Grundlage für die Ermittlung des Einheitswertes ist das Bewertungsgesetz. Durch die Feststellung eines Einheitswertes soll vermieden werden, dass bei verschiedenen Steuern jeweils verschiedene Wertansätze gebildet werden. In der Regel liegt der Einheitswert weit unter dem tatsächlichen Wert einer Immobilie. Dies ist für die Berechnung der BID-Abgabe unerheblich, da der Einheitswert mit dem der Hebesatz multipliziert wird. Dieses Produkt ist dann der Abgabenbetrag.

 

Da bei der Berechnung der Festsetzung der Einheitswerte die bauliche Nutzung berücksichtigt wird, können die Vorteile der Maßnahme angemessen umgelegt werden.

 

Die Einheitswerte und sonstigen für die Abgabenerhebung erforderlichen Daten werden der Erhebungsbehörde in Übereinstimmung mit § 31 der Abgabenordnung vom zuständigen Finanzamt übermittelt. Soweit Einheitswerte – wie bei öffentlich genutzten Grundstücken – nicht festgesetzt sind, wird die Abgabenpflicht in vergleichbarer Höhe durch Sonderregelungen[16] sichergestellt.

 

Grundsätzlich sind alle baulich nutzbaren Grundstücke der Abgabenpflicht unterworfen. Eine Befreiungsmöglichkeit ist vorgesehen, wenn Grundstücke baulich nicht oder nur zu Zwecken des Gemeinbedarfs nutzbar sind oder soweit die Abgabenerhebung angesichts deren tatsächlicher baulicher Nutzung (beispielsweise durch eine Umspannstation, ein Heizwerk) eine unverhältnismäßige Härte wäre. Bei der Prüfung, ob eine Härte vorliegt, ist neben dem finanziellen Aspekt auch die Frage zu prüfen, ob die Konzeption des konkreten Innovationsquartiers für das abgabenpflichtige Grundstück Vorteile bringen kann. Die Tatsache, dass ein bebaubares Grundstück nicht bebaut ist, stellt für sich genommen allerdings keinen Befreiungstatbestand dar.

 

Der Aufgabenträger soll im Vorfeld des Antrags auf Errichtung eines Innovationsquartiers in Abstimmung mit der Erhebungsbehörde prüfen, ob es Härtefälle geben könnte, die von der Abgabenpflicht befreit werden können. Die Befreiung ist dann bei der Ermittlung des zu finanzierenden Aufwandes zu berücksichtigen.

 

Die Abgabe wird einmalig für die Dauer des Innovationsquartiers festgesetzt und in jeweils auf ein Jahr bezogenen Teilbeträgen fällig.

 

Abgabenschuldner bleibt auf Grund der einmaligen Festsetzung der Abgabe für die gesamte Dauer des Innovationsquartiers derjenige, der zum Zeitpunkt der Festsetzung Eigentümer des jeweiligen Grundstücks beziehungsweise Inhaber eines Erbbaurechts am Grundstück ist, soweit ein Erbbaurecht am Grundstück besteht. Mehrere Beitragspflichtige haften als Gesamtschuldner; bei Wohnungs- und Teileigentum sind in Hamburg die einzelnen Wohnungs- und Teileigentümer nur entsprechend ihrem Miteigentumsanteil[17] beitragspflichtig. Diese Regelung erfolgt in Anlehnung an § 134 Absatz 1 Baugesetzbuch, um Unklarheiten im Hinblick auf die Person des Beitragspflichtigen zu verhindern und eindeutige Haftungsabgrenzungen bei einer Mehrheit von Eigentümern eines Grundstücks zu schaffen.




Beispiel

Berechnung der Abgabe für ein Grundstück A (Rechtslage Hamburg)
Maßnahmenkosten insgesamt € 10.000.000
Summe der Einheitswerte € 90.000.000
Hebesatz (Quotient Maßnahmekosten / Gesamtsumme Einheitswerte) 0,1111
Korrektur gem. § 7 Abs. 1 Satz 3 GSED 0,10
Einheitswert des Grundstücks A € 50.000
Abgabe für Grundstück A (Produkt Hebesatz / Einheitswert) € 5.000,00




[1] Vgl. dazu Jens Kersten, UPR 2007, 121 ff.; Stemmler/Hohrmann, ZfBR 2007, 224 ff.; s. a. die grundsätzliche Kritik von Schutz/Köller, ZfBR 2007, 649.

[2] Die Beteiligung der Gewerbetreibenden ist nur in Schleswig-Holstein vorgesehen, vgl. 2 Abs. 1 Satz 2 PACT-Gesetz

[3] Die Beteiligung der Gewerbetreibenden ist nur in Schleswig-Holstein vorgesehen, vgl. 2 Abs. 1 Satz 2 PACT-Gesetz

[4] Vgl. § 7 HmbgGSED.

[5] Vgl. das Schleswig-Holsteinische Gesetz über die Einrichtung von Partnerschaften zur Attraktivierung von City-, Dienstleistungs- und Tourismusbereichen vom 13. Juli 2006 – PACT-Gesetz -, GVBl. Schleswig-Holstein vom 27. Juli 2006, S. 158.

[6] Bremisches Gesetz zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren, GVBl 2006, S. 350.

[7] Gesetzes zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen vom 28. Dezember 2004 (HmbGVBl. S. 525) geändert durch Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren vom 27. November 2007, (HamGVBl 2007, S. 405) und

Gesetz zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen vom 20. November 2007 GVBl 2007, S. 393.

[8] Gesetz zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren (INGE) vom 21. Dezember 2005, HessGVBl 2005, S. 867.

[9] Gesetz über die Errichtung von Partnerschaften zur Attraktivierung von City- Dienstleistungs- und Tourismusbereichen (PACT) vom 13. Juli 2006 (GVOBl 2006, S. 158).

[10] Vgl. HmbgGVBl 2007, 393 ff.

[11] Vgl. zur Abgabenerhebung die Regelungen in § 7 HmbgGSED und § 3 PACT S-H.

[12] Vgl. Gesetz zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiative, Hmbg GVBl 2007, S. 393.

[13] bzw. in Hamburg die Rechtsverordnung des Senats.

[14] Vgl. oben Fußnoten 6 bis 9.

[15] Vgl. Satzung der Stadt Marburg zur Stärkung der Innovation im Kathrinenviertel; Giessener Allgemeine und Gießener Anzeiger vom 23. 12. 2006.

[16] Vgl. § 7 Abs.2 HmbgGSED.

[17] Vgl. § 7 Abs. 7 HmbgGSED.