Milieuschutzsatzung

 

Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde durch Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung oder Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen (Milieuschutzsatzung). Voraussetzung zum Erlass einer Milieuschutzsatzung ist ein städtebauliches Problem, nämlich ein sich andeutender Prozess der Verdrängung der ansässigen und schützenswerten Wohnbevölkerung (vgl. BayVGH, BayVBl. 1996, 594). Schützenswert in diesem Sinne ist jede Art von Wohnbevölkerung, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Loseblatt-Kommentar Stand 2002, § 172 RdNr. 39 ff. m. w. N.). Eine Milieuschutzsatzung kann dazu dienen, die Bevölkerung eines Kurortes vor der Umwandlung von Wohnungen in zahlreiche Ferienappartements zu schützen (vgl. OVG Lüneburg, ZfBR 1983, 238). Ebenso kann die Milieuschutzsatzung auf die Beibehaltung einer Vielzahl kleiner Studentenwohnungen in einer kleinen Universitätsstadt gerichtet sein, wenn die Studenten auf das Vorhandensein solcher Wohnungen angewiesen sind (vgl. Beispiele bei Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2002, 212, 214). In einem Ort mit alter Bausubstanz oder engen Altstadtgassen kann auch die Beibehaltung der vorhandenen kleinen Haushalte mit überwiegend älteren Bürgern und einem entsprechend geringen Motorisierungsgrad städtebaulich von Bedeutung sein. Die in einem Gebiet mit überwiegend historischem Baubestand ist oftmals eine Aufwertung der Bausubstanz zu erwarten. Dies kann zu einer Verdrängung der angestammten z. T. einkommensschwachen Bevölkerung führen und dadurch städtebauliche Probleme erzeugen. Gerade die von der Verdrängungsgefahr besonders betroffenen Teilgruppen der Niedrigverdiener würden erhebliche Aufwendungen zur Unterbringung in noch zu erstellenden Sozialwohnungen erforderlich machen. Der Milieuschutz kann auch darauf gerichtet sein, nicht erfüllbare infrastrukturelle Anforderungen (z. B. Parkplätze) abzuwenden, die - im Falle des Einbaus von Loggien in Dachgeschosswohnungen - durch andere nachziehende Bevölkerungskreise gestellt werden könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, BRS 59 Nr. 254).

 

Der städtebauliche Milieuschutz ist ein Instrument des Verdrängungsschutzes (vgl. BVerfG, ZfBR 1987, 203). Es ist aber grundsätzlich kein Instrument des Mieterschutzes (vgl. Lemmel, Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage 2002, § 172 Rdnr. 32; Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2002, 212, 213). Milieuschutzsatzungen können solche Wirkungen in einer Gemengelage sozialer, wohnungswirtschaftlicher und städtebaulicher Aspekte allenfalls als Rechtsreflex faktisch entfalten (vgl. May, DÖV 1994, 862, 864).

 

Durch die Milieuschutzgebieten darf nicht jeder normale Änderungs- und Umzugsprozess verhindert werden. Die Milieuschutzsatzung ist vielmehr darauf gerichtet, die vorhandene Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Sinne der üblichen Sesshaftigkeit und Anhänglichkeit an das Quartier zu bewahren und ihr ein Verbleiben unter zumutbaren Bedingungen zu ermöglichen (vgl. Schmidt-Eichstaedt, a.a.O.).

 

Damit unterscheidet sich die Milieuschutzsatzung grundsätzlich von einer Sanierungssatzung. Zielsetzung von Sanierungsgebieten ist die Behebung von städtebaulich relevanten Missständen, etwa die Behebung eines Substandards der Wohnungen. Die Milieuschutzsatzung ist darauf gerichtet, das intakte und deshalb schützenswerte Milieu in dem Schutzgebiet zu bewahren. (vgl. OVG Bln, Urteil vom 30. Januar 2004 - OVG 2 B 18.02 - UA S. 29; BVerfG, ZfBR 1987, 203; BVerwG, BRS 59 Nr. 254; Schmidt-Eichstaedt, a.a.O., S. 216). Die Milieuschutzsatzung im Geltungsbereich einer Sanierungssatzung kann jedoch deshalb zulässig und geboten sein, um eine mögliche flächenhafte Verdrängungswirkung der Sanierungsmaßnahme durch die Anhebung des Ausstattungszustands von Wohnungen auf ein zeitgemäßes Durchschnittsniveau zu verhindern.

 

Die Milieuschutzsatzung stellt den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen unter einen Genehmigungsvorbehalt. Von vornherein fallen nur diejenigen Baumaßnahmen in den Genehmigungsvorbehalt die geeignet sind, die Bewohner zu verdrängen. Dies setzt voraus, dass sie potenziell eine (mietpreisbedingte) Verdrängungsgefahr für die Bewohner bewirken können (vgl. BayVGH, Urteil vom 8. Mai 2002 - 2 B 98.2215 - UA S. 6). Milieuschutzrechtlich relevante und damit genehmigungsbedürftige Änderungen sind damit nur solche, die zugleich mieterhöhend auswirkenden Modernisierungsmaßnahmen sind. Dazu gehören Maßnahmen , die den Gebrauchswert der Mietsache nachhaltig erhöhen (z. B. Einbau einer Gasetagenheizung mit Warmwasserversorgung) oder nachhaltig die Einsparung von Energie bewirken (Einbau von Isolierglasfenstern statt einfachverglaster Fenster, vgl. OVG Berlin, ZfBR 2004, 697 ff.; s. auch OVG Hbg., Urteil vom 4. November 1999, BRS 62 Nr. 232). So kann die Baumaßnahme „Einbau einer Loggia in eine Dachgeschosswohnung“ vom Umfang her geeignet war, die Ziele der Erhaltungssatzung zu berühren, da sie jedenfalls prinzipiell zu einer Mieterhöhung und damit möglicherweise zur Gefahr der Verdrängung der ansässigen Bevölkerung führen konnte (vgl. BVerwGE 105, 67 = BRS 59 Nr. 254).

 

Änderungen baulicher Anlagen, die von vornherein nicht geeignet sind, sich auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auszuwirken, unterfallen hingegen nicht dem Genehmigungsvorbehalt. Dies gilt insbesondere für Instandsetzungsmaßnahmen. Diese bewirken keine mietpreisbedingte Verdrängungsgefahr für die Bewohner. Nach dem Wortlaut der gesetzlichen Vorschriften und der ergangenen Rechtsprechung fehlt bloßen Instandsetzungsarbeiten eine mietpreiserhöhende Wirkung, so dass sie nicht genehmigungsbedürftig sind. Das OVG Berlin hat Küchenmodernisierungen, die sich im Wesentlichen auf den Austausch von Herd oder Spüle beschränken sowie die Erneuerung von Gas- oder (Ab-)Wasseranschlüssen und die Erneuerung der Elektroleitungen, soweit damit keine Anschlusswerterhöhungen verbunden sind, als Maßnahmen der Instandsetzung oder Instandhaltung bewertet und sie deshalb nicht der milieuschutzrechtlichen Genehmigung unterworfen.

 

Eine auflagenfreien milieuschutzrechtlichen Genehmigung ist gemäß § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB auch für solche bauliche Maßnahmen zu erteilen, die lediglich der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dienen (vgl. OVG Berlin, ZfBR 2004, 697 ff.). Für die Ermittlung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung ist ein bundesweiter Vergleichsmaßstab anzulegen. Denn bei § 172 BauGB handelt es sich um ein Bundesgesetz, so dass eine tatbestandliche Beschränkung auf die örtlichen Gegebenheiten nicht zulässig ist. Zudem bestehen hinsichtlich der Grundbedürfnisse an Wohnkomfort in Deutschland keine gebietsspezifische Unterschiede. Zumal durch eine Milieuschutzverordnung grundsätzlich jede Art von Bevölkerungsstruktur geschützt werden kann, soweit die Beibehaltung ihrer Zusammensetzung städtebaulich relevant ist (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, BRS 59 Nr. 254, m.w.N). Ein bundesweiter Vergleichsmaßstab ist zudem auch deshalb geboten, weil der Gesetzgeber mit § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB eine Art „Öffnungsklausel“ geschaffen hat, um Modernisierungen zu ermöglichen und zugleich der Gefahr einer dauerhaften Festschreibung des unzuträglicher Substandards in den Altbaugebieten als die klassischen Anwendungsfelder für das Instrument der Milieuschutzverordnung zu begegnen (vgl. auch BT-Drucks. 13/7589, S. 29 zu § 172 BauGB). Sinn und Zweck der Milieuschutzsatzung ist es, die Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustands auf dem Niveau durchschnittlicher Wohnungen zu erleichtern und nicht etwa in Abhängigkeit vom jeweiligen Gebietsstandard zu erschweren (vgl. OVG Hbg., Urteil vom 4. November 1999, BRS 62 Nr. 232 unter Bezugnahme auf BT-Drucks. 13/7589, a.a.O.). Ein Gebietsstandard könnte jedoch dadurch möglich werden, dass die bauordnungsrechtlichen Anforderungen in einem Land Besonderheiten aufweisen, die insoweit einen bundesweiten Maßstab für den zeitgemäßen Ausstattungszustand nicht zulassen. Durch eine behutsame Anhebung der Qualität von Wohnungen mit „kleinschrittigen“ Verbesserungen des Ausstattungszustands soll in diesen Bereichen ein durchschnittlicher Standard erreicht und der schleichenden Entstehung und Verfestigung von Gebieten mit auffällig schlechten Wohnstandard entgegengewirkt werden. Nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB ist deshalb die Anhebung des Wohnstandards auf eine zeitgemäße Ausstattung ungeachtet etwaiger höherer Mietbelastungen zulässig, selbst wenn dadurch in gewissem Umfang Verdrängungswirkungen verursacht werden (vgl. OVG Berlin, ZfBR 2004, 697 ff.; Federwisch, NVwZ 2003, S. 1035, 1040; von Hase, GE 2001, 329, 334). Die bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen umschreiben regelmäßig einen Standard, für den die Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB grundsätzlich zu erteilen ist (vgl. BVerwG, NVwZ 2005, 445, dazu mit Anmerkung Christian-W Otto, NJ 2005, 229-230).

 

§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB erlaubt die milieuschutzrechtliche Genehmigungen mit Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 Abs. 1 VwVfG zu versehen. Die Beifügung einer Nebenbestimmung ist erforderlich, wenn die milieuschutzrechtliche Genehmigung ohne die Nebenbestimmung versagt werden müsste. So kann durch eine Nebenbestimmungen eine Verdrängungsgefahr für die aus besonderen städtebaulichen Gründen zu erhaltende Zusammensetzung der Wohnbevölkerung abgewendet oder vermindert werden. Die Nebenbestimmungen übernehmen dann die Sicherstellung der anspruchsbegründenden Voraussetzungen und gewährleisten damit die Erfüllung der Erhaltungsziele trotz Durchführung des Vorhabens (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Oktober 2003, § 172 Rdnr. 129).

 

Durch die Nebenbestimmung kann insbesondere eine Mietobergrenze festgesetzt werden. Mietobergrenzen, die anhand statistischer gebietsspezifischer Einkommensstrukturen ermittelt und einheitlich festgelegt werden, sind zwar für Milieuschutzgebiete grundsätzlich sowohl ein geeigneter Hilfsindikator für eine durch Mietsteigerungen drohende Verdrängungsgefahr für die Wohnbevölkerung als auch ein geeignetes Instrument zur Abfederung eines durch Mietpreissprünge möglicherweise entstehenden Verdrängungsdrucks (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, BRS 59 Nr. 254; OVG Bln, Urteil vom 30. Januar 2004 - OVG 2 B 18.02 - UA S. 21).

 

 

 

Umwandlungsverordnung (§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB)

§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB ermächtigt die Landesregierung, für die Grundstücke in Gebieten einer Milieuschutzsatzung im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB durch Rechtsverordnung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren zu bestimmen, dass die Begründung von Sondereigentum (Wohnungseigentum und Teileigentum gemäß § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes) an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind, nicht ohne Genehmigung erfolgen darf (§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB). Von dieser Befugnis hat bisher nur die Landesregierung der Freien und Hansestadt Hamburg Gebrauch gemacht. Diese Verordnung ist zwischenzeitlich wieder außer Kraft getreten.

 

Die nach der Rechtsverordnung erforderliche Umwandlungsgenehmigung darf nach § 172 Abs. 4 BauGB nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Sie ist zu erteilen, wenn auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls ein Absehen von der Begründung von Sondereigentum wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Die Genehmigung ist ferner zu erteilen, wenn sich der Eigentümer verpflichtet, innerhalb von sieben Jahren ab der Begründung von Sondereigentum Wohnungen nur an die Mieter zu veräußern (§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB). In diesem Fall kann in der Umwandlungsgenehmigung bestimmt werden, dass auch die Veräußerung von Sondereigentum an dem Gebäude während der Dauer der Verpflichtung der Genehmigung der Gemeinde bedarf (Veräußerungsgenehmigung). Die Genehmigungspflicht kann auf Ersuchen der Gemeinde in das Grundbuch für das Sondereigentum eingetragen werden; sie erlischt nach Ablauf der Verpflichtung.